Αναγκαίος ένας λεπτομερής απολογισμός και μια ουσιαστική συζήτηση. Του Κωνσταντίνου Γκότση
1. Οι μεταρρυθμίσεις στην Aυτοδιοίκηση και η απουσία απολογισμού
Από το 1981 μέχρι σήμερα το ΠΑΣΟΚ προχώρησε σε διάφορες μεταρρυθμίσεις στην πρωτοβάθμια Aυτοδιοίκηση, οι οποίες μερικά χρόνια αργότερα είτε ακυρώνονται, είτε τροποποιούνται, συνήθως από το ίδιο το ΠΑΣΟΚ!
Υπάρχει, όμως, μια σταθερά στις μεταρρυθμίσεις αυτές: Η διαρκής προσπάθεια για συνενώσεις των δήμων και η κατάργηση των κοινοτήτων. Αυτό ξεκίνησε αρχικά μέσα από τα σχέδια για τις εθελοντικές συνενώσεις των δήμων και κοινοτήτων στη δεκαετία του 80, με λιγοστά αποτελέσματα, και στη συνέχεια το 1997-1999 με την εφαρμογή του Προγράμματος Καποδίστριας (νόμος 2539/1997), με το οποίο είχαμε την κατάργηση της συντριπτικής πλειοψηφίας των κοινοτήτων και την αναγκαστική συνένωσή τους σε δήμους. Στη μεταρρύθμιση αυτή είχε, μεταξύ των άλλων, προβληθεί ότι με τη σύσταση των νέων δήμων, που θα προκύψουν από τις αναγκαστικές συνενώσεις, θα υπάρξει μεγαλύτερη αποτελεσματικότητα και λιγότερος τοπικισμός.
Και ενώ κανένας απολογισμός δεν έγινε για το Πρόγραμμα Ι. Καποδίστριας, η κυβέρνηση προχώρησε εσπευσμένα στην ψήφιση του σχεδίου «Καλλικράτης», (νόμος 3852/2010), με το οποίο «σάρωσε» και εξαφάνισε τόσο την πρωτοβάθμια όσο και τη δευτεροβάθμια (Νομαρχιακή) Αυτοδιοίκηση, καταπατώντας βάναυσα τη διοικητική αυτοτέλεια των υπαρχόντων ΟΤΑ, εφόσον τους κατάργησε χωρίς να ρωτηθούν και σε πολλές περιπτώσεις παρά την εκφρασμένη αντίθετη βούλησή τους.
Κάθε συζήτηση για μεταρρυθμίσεις στην Tοπική Aυτοδιοίκηση προϋποθέτει απολογισμό, του τι έγινε μέχρι σήμερα. Δεν μπορεί, μέσα σε μια νύκτα να καταργείται η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και να ιδρύεται η Περιφερειακή Αυτοδιοίκηση, χωρίς να έχει γίνει η παραμικρή συζήτηση για το θέμα, ιδίως για το πώς λειτούργησε η Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση, από το 1995 μέχρι το 2010.
2. «Αποτελεσματικότητα» – σύγχυση αρμοδιοτήτων
Στην Ελλάδα, από τα μεταπολιτευτικά τουλάχιστον χρόνια, υπάρχει μια διάχυτη αίσθηση, ότι «κάτι δεν πάει καλά» στην κρατική διοίκηση και στην τοπική Αυτοδιοίκηση. Την άποψη αυτή προβάλλουν, μεταξύ των άλλων, ορισμένοι δημοσιογράφοι και πολιτικοί. Όμως, συνήθως, δεν αναφέρεται συγκεκριμένα και με επιχειρήματα τι είναι αυτό «που δεν πάει καλά» και ποιες είναι οι αιτίες αυτής της κατάστασης.
Ειδικά όμως ως προς την Τοπική Αυτοδιοίκηση, ασκείται συνεχώς εδώ και πολλά χρόνια μια κριτική, η οποία επικεντρώνεται κυρίως σε θέματα αποτελεσματικότητας, διαφάνειας και διαφθοράς. Τι συμβαίνει ακριβώς; Ποια είναι τα θέματα εκείνα στα οποία η Αυτοδιοίκηση είναι αναποτελεσματική; Ουσιαστικά, η Τοπική Αυτοδιοίκηση κατηγορείται και χλευάζεται, ακόμη και από τους εκπροσώπους της κεντρικής κρατικής διοίκησης, επειδή δεν υλοποιεί στο χώρο της υποθέσεις που όμως δεν της ανήκουν, αλλά ανήκουν αποδεδειγμένα στο κράτος! Αναφερόμαστε εδώ στις κρατικές υποθέσεις (ή στις «αρμοδιότητες που συνιστούν αποστολή του κράτους», όπως αναφέρει το άρθρο 102, παρ. 1, του Συντάγματος). Χαρακτηριστικά αναφέρουμε στην κατηγορία αυτή, τα απορρίμματα, το νερό και το οδικό δίκτυο. Και οι τρεις όμως αυτές υποθέσεις υπάγονται στην κατηγορία των κρατικών και επομένως το κράτος όφειλε να τις διαχειρίζεται, με την έννοια ότι αυτό είναι αρμόδιο να λαμβάνει τις αποφάσεις για το σχεδιασμό και την υλοποίησή τους. Για όλα, δε, αυτά τα θέματα τα οποία ανήκουν στην αρμοδιότητα του κράτους, ζητούνται ευθύνες από τους δήμους!
Η σύγχυση αυτή σχετικά με το θέμα των αρμοδιοτήτων οφείλεται σε πολλούς λόγους. Κυρίως όμως οφείλεται στο ίδιο το κράτος, το οποίο ιδίως μετά την αναθεώρηση του 2001 μεταβιβάζει συνεχώς κρατικές υποθέσεις στους δήμους, καθώς επίσης και στη στάση των εκπροσώπων της τοπικής Αυτοδιοίκησης, οι οποίοι εσφαλμένα θεωρούν ότι αυτές οι αρμοδιότητες τους ανήκουν, ενώ συνεχώς διεκδικούν και άλλες κρατικές υποθέσεις!
3. Τοπική Αυτοδιοίκηση / κρατική διοίκηση στο ισχύον Σύνταγμα
Σ’ αρκετές περιπτώσεις, έχω την αίσθηση, ότι ορισμένοι πολιτικοί, ακόμη και από το χώρο της Αριστεράς, αναφέρονται στα θέματα της κρατικής διοίκησης και της τοπικής Αυτοδιοίκησης, παραβλέποντας ή αγνοώντας τα σχετικά άρθρα, 101 και 102 του Συντάγματος. Σύμφωνα με το άρθρο 101 «η διοίκηση του κράτους οργανώνεται σύμφωνα με το αποκεντρωτικό σύστημα», ενώ προβλέπεται η διάκριση των οργάνων του κράτους σε κεντρικά και περιφερειακά. Τα τελευταία «έχουν αποφασιστική αρμοδιότητα για τις υποθέσεις της Περιφέρειάς τους».
Ιστορικά από το 1975 μέχρι και την 31/12/1994 περιφερειακά όργανα του κράτους ήταν οι διορισμένοι από το κράτος Νομάρχες και οι νομαρχιακές υπηρεσίες. Στη συνέχεια και για ένα μεταβατικό διάστημα δύο περίπου ετών (1995-1996), περιφερειακά όργανα ήταν οι επίσης διορισμένοι από το κράτος «Περιφερειακοί Διευθυντές», που λειτουργούσαν σε επίπεδο νομού. Τους τελευταίους διαδέχθηκαν οι γενικοί γραμματείς Περιφερειών, που λειτουργούσαν σε επίπεδο Περιφέρειας (13 συνολικά σε όλη τη χώρα), οι οποίοι παρέμειναν μέχρι την 31/12/2010, οπότε και είχαμε τη σύσταση των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων (7 συνολικά σε όλη τη χώρα), με επικεφαλής τους γενικούς γραμματείς Αποκεντρωμένης Διοίκησης. Με βάση το ισχύον Σύνταγμα, επομένως, πάντοτε υπήρχαν μέχρι σήμερα περιφερειακά όργανα του κράτους.
Εδώ τίθενται δύο ερωτήματα: α) Είναι δυνατόν, με βάση το ισχύον Σύνταγμα, να μην υπάρχουν καθόλου περιφερειακά όργανα του κράτους, είτε στο νομό είτε σε επίπεδο Περιφέρειας, ανεξάρτητα από το πώς αυτά μπορούν να ονομάζονται και τις ακριβείς αρμοδιότητες που θα έχουν; Μπορούμε, δηλαδή, να καταργήσουμε σήμερα τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, χωρίς αναθεώρηση του Συντάγματος; β) Πολιτικά θεωρούμε σκόπιμο να μην υπάρχουν περιφερειακά όργανα του κράτους, ανεξάρτητα αν αυτό απαιτεί συνταγματική αναθεώρηση ή όχι;
Η απάντηση είναι αυτονόητη. Θα πρέπει να υπάρχουν περιφερειακά όργανα του κράτους προκειμένου να διαχειρίζονται τις «κρατικές υποθέσεις», οι οποίες ούτε μπορούν, ούτε θα πρέπει να μεταβιβαστούν στους ΟΤΑ. Αναφέρομαι, ενδεικτικά, εν προκειμένω στην Παιδεία (σχολεία, διευθύνσεις εκπαίδευσης κ.λπ.), στην Υγεία (νοσοκομεία, Κέντρα Υγείας), στο δασικό οικοσύστημα (διευθύνσεις δασών), στην εθνική άμυνα (στρατός), στην οικονομία (ΔΟΥ κ.λπ.). Πιστεύει κανείς ότι οι παραπάνω αρμοδιότητες θα πρέπει να μεταβιβαστούν από το κράτος στους ΟΤΑ; Πιστεύει κανείς ότι δεν θα πρέπει να υφίστανται οι παραπάνω υπηρεσίες αποκεντρωμένες στις Περιφέρειες και στους νομούς;
Οι διακηρύξεις για την κατάργηση των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, οφείλονται -εν πολλοίς- στη σύγχυση που έχει προκληθεί από τη Μεταπολίτευση μέχρι σήμερα, για τη μεταβίβαση συλλήβδην όλων των αρμοδιοτήτων (και των κρατικών) στην Τοπική Αυτοδιοίκηση.
4. Να ξανασκεφτούμε την Τοπική Αυτοδιοίκηση
Οφείλουμε να συζητήσουμε, ουσιαστικά, όλα τα ζητήματα που αφορούν στην τοπική Αυτοδιοίκηση. Ξεκινώντας από τα θέματα των εννοιών, της λειτουργίας, του ρόλου της, με τη συνδρομή επιστημών, όπως η Ιστορία, η Ανθρωπολογία, η Λαογραφία.
Η Τοπική Αυτοδιοίκηση υφίσταται ιστορικά στη χώρα μας, μέσα από το θεσμό της κοινότητας, στη διάρκεια της τουρκοκρατίας. Τον Δεκέμβρη του 1833 οι χιλιάδες κοινότητες της Τουρκοκρατίας καταργήθηκαν και ολόκληρη η επικράτεια διαιρέθηκε σε 750 περίπου δήμους. Οι κοινότητες επανασυστάθηκαν το 1912 με το νόμο ΔΝΖ΄/1912, με τον οποίο είχαμε πλέον στην Ελλάδα 6.000 πρωτοβάθμιους ΟΤΑ (δήμους-κοινότητες). Η εκ νέου κατάργησή τους συνέβη, όπως προαναφέρθηκε, το 1999 με το πρόγραμμα Ι. Καποδίστριας.
Αναφερόμενος στις κοινότητες της Τουρκοκρατίας ο Β. Νιτσιάκος σημειώνει: «…η κοινότητα την εποχή αυτή δεν αποτελεί απλώς “μονάδα αγροτικού οικισμένου χώρου” με κοινωνικές, οικονομικές, πολιτικές και πολιτισμικές λειτουργίες∙ είναι μια πραγματικότητα τόσο σε βιωματικό όσο και σε επίπεδο συνείδησης. Δημιουργείται ένα κοινοτικό πνεύμα, μια αίσθηση κοινής καταγωγής και μοίρας, που από ένα σημείο κι έπειτα αυτονομείται από γεωγραφικούς, πολιτικούς ή άλλους περιορισμούς». Επισημαίνει, δε, στη συνέχεια ότι ορισμένες παραδόσεις τους, το κοινοτικό πνεύμα, επιβιώνουν για πολλά χρόνια μετά, ακόμη και για αιώνες¹.
Οι άνθρωποι μιας κοινότητας οριοθετούν και οργανώνουν, μέσα στο χρόνο, το χώρο της, ο οποίος και αυτός εξελίσσεται επίσης ιστορικά, μέσα από τις κοινωνικές αλλαγές, που επιτελούνται στην κοινότητα. Πολύ πριν το κράτος καθορίσει διοικητικά την κτηματική περιφέρεια μιας κοινότητας, αυτή έχει οριστεί από την ίδια την κοινότητα, μέσα από μια διαδικασία επικοινωνίας και σύγκρουσης με τις όμορες κοινότητες.
Το πρόγραμμα Ι. Καποδίστριας και στη συνέχεια το σχέδιο Καλλικράτης, αδιαφορούν για όλα τα παραπάνω. Οι ΟΤΑ αναδιατάσσονται εκ των άνω, με κριτήρια υποτίθεται διοικητικά, «αποτελεσματικότητας». Τα πολιτισμικά, ιστορικά, κοινωνικά κριτήρια ουδόλως λαμβάνονται υπ’ όψιν.
Η έννοια της «τοπικής αυτονομίας», όπως αυτή έχει κατοχυρωθεί από τις διατάξεις του νόμου 1850/1989 «Κύρωση του Ευρωπαϊκού Χάρτη της Τοπικής Αυτονομίας», έχει πλήρως καταστρατηγηθεί, με τις μεταρρυθμίσεις, οι οποίες έχουν οδηγήσει στη δημιουργία δήμων σε επίπεδο πλέον επαρχίας. Το άρθρο 5 του νόμου αυτού ορίζει: «Για κάθε μεταβολή των τοπικών εδαφικών ορίων, πρέπει προηγουμένως να ζητείται η γνώμη των ενδιαφερομένων Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ενδεχομένως διά της οδού του δημοψηφίσματος εκεί όπου ο νόμος το επιτρέπει». Πότε, αλήθεια, και με ποιο τρόπο ρωτήθηκαν οι ενδιαφερόμενοι ΟΤΑ;
5. Τα πραγματικά ζητήματα σήμερα
Πρέπει άμεσα να αναλογιστούμε, μέσα από έναν συστηματικό απολογισμό ποια ήταν τα πραγματικά αποτελέσματα όλων αυτών των μεταρρυθμίσεων. Στη συνέχεια να επιλεγούν εκείνες οι διαδικασίες (διαλόγου, λαϊκών συνελεύσεων, δημοψηφισμάτων), ώστε να εκφραστούν οι τοπικές κοινωνίες, των πρώην δήμων και κοινοτήτων. Όσοι/όσες το επιλέξουν, να δρομολογηθεί η επιστροφή στο καθεστώς των παλιών δήμων και κοινοτήτων, μέσα όμως από την αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων τους, τον επανακαθορισμό του ρόλου και των εξουσιών των οργάνων διοίκησής τους, την εισαγωγή θεσμών άμεσης δημοκρατίας, με την προώθηση της διακοινοτικής /διαδημοτικής συνεργασίας. Η διαδικασία αυτή προϋποθέτει την άμεση κατάργηση του «Καλλικράτη».
(1) Β. Νιτσιάκος, Παραδοσιακές κοινωνικές δομές, Εκδ. Οδυσσέας, Αθήνα 1991, σ. 47.
* Ο Κωνσταντίνος Γκότσης είναι δικηγόρος
